BINGO, IL CONSIGLIO DI STATO CONFERMA IL SISTEMA ADM A 81 SCAGLIONI PER LE INDENNITÀ DI PROROGA
Il sistema adottato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per rideterminare le indennità delle concessioni Bingo in regime di proroga supera il vaglio del Consiglio di Stato nell’ambito del giudizio di ottemperanza.
Con la sentenza n. 7525/2026, pubblicata il 14 ottobre 2026, la Sesta Sezione ha respinto il ricorso presentato da una società concessionaria contro le modalità con cui ADM aveva dato esecuzione alle precedenti pronunce sul regime delle proroghe tecniche.
Al centro della controversia c’è la determinazione direttoriale n. 521283 del 31 luglio 2026, che ha introdotto un sistema di quantificazione delle indennità articolato in 81 scaglioni di fatturato, sostituendo il precedente regime uniforme.
La decisione assume rilievo per il comparto Bingo perché interviene su uno dei principali nodi economici delle concessioni in proroga: il rapporto tra corrispettivo dovuto, volume di gioco effettivamente raccolto e vantaggi derivanti dalla prosecuzione del rapporto concessorio.
Dal canone uniforme alla rideterminazione delle indennità
La controversia nasce dalla disciplina delle concessioni Bingo scadute e successivamente prorogate per legge.
Il precedente sistema prevedeva un canone mensile sostanzialmente uniforme, applicato ai concessionari indipendentemente dai differenti risultati economici delle singole sale.
Questo meccanismo era stato progressivamente contestato attraverso diversi procedimenti giudiziari.
Un passaggio fondamentale è rappresentato dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 20 marzo 2025, relativa alle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22.
La successiva giurisprudenza amministrativa italiana ha imposto di riconsiderare le condizioni economiche delle proroghe, superando il meccanismo dei corrispettivi uniformi non collegati ai risultati effettivi dei concessionari.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7784/2025, aveva quindi richiesto ad ADM di rideterminare gli importi dovuti considerando il fatturato degli operatori e gli effetti economici della prosecuzione del rapporto.
Come funziona il sistema ADM a 81 scaglioni
In attuazione del nuovo quadro giurisprudenziale, ADM ha adottato la determinazione n. 521283 del 31 luglio 2026.
Il provvedimento introduce un sistema di indennità progressivo, riferito al periodo compreso tra il 1° gennaio 2018 e il 31 dicembre 2026.
Il meccanismo non utilizza un importo identico per tutte le sale.
Prevede invece 81 fasce economiche, alle quali corrispondono differenti livelli di indennità.
Sono inoltre previste una soglia minima e una soglia massima.
La determinazione è pubblicata nell’archivio ufficiale degli atti ADM dedicati ai giochi.
Il fatturato come parametro economico
Uno dei chiarimenti giurisprudenziali più importanti riguarda il significato del fatturato utilizzato per il calcolo.
Il Consiglio di Stato ha precedentemente precisato che il parametro da prendere in considerazione coincide con il valore complessivo della raccolta derivante dalla vendita delle cartelle Bingo.
È un aspetto da non confondere con il margine netto dell’impresa.
Per un concessionario, raccolta, spesa dei giocatori e utile operativo sono grandezze differenti.
Il nuovo meccanismo collega la misura dell’indennità al parametro economico individuato dai giudici, senza trasformarla in un prelievo proporzionale sull’utile societario.
Soglie minime e massime
La presenza di 81 scaglioni non elimina ogni discontinuità nel rapporto tra fatturato e importo dovuto.
Due sale appartenenti alla medesima fascia possono infatti essere soggette alla stessa indennità anche quando presentano volumi di raccolta differenti.
È proprio questo uno degli aspetti contestati dalla società ricorrente.
Secondo la ricorrente, un sistema a fasce continuerebbe a produrre effetti forfettari e potrebbe favorire le concessioni con volumi di raccolta più elevati.
Il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto che il precedente giudicato non imponesse ad ADM un unico metodo matematico di determinazione degli importi.
L’Amministrazione conserva un margine di discrezionalità nella scelta dei criteri di graduazione.
La soglia minima risponde alla natura onerosa della prosecuzione del rapporto concessorio.
Quella massima mira invece a evitare effetti economici sproporzionati sulle concessioni di maggiori dimensioni.
Perché il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso
La decisione del 14 ottobre riguarda un giudizio di ottemperanza.
L’istituto serve a verificare se l’Amministrazione abbia correttamente eseguito gli obblighi derivanti da una precedente sentenza.
La società ricorrente sosteneva che ADM non avesse dato piena attuazione alle pronunce precedenti.
Tra le contestazioni figuravano il mantenimento provvisorio di un’indennità mensile uniforme di 2.800 euro, la struttura a fasce introdotta nel luglio 2026 e la mancata indizione delle nuove gare.
Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso.
Secondo i giudici, il sistema a 81 scaglioni rispetta i limiti posti dal precedente giudicato, perché introduce una progressione delle indennità in relazione al fatturato.
Il Collegio ha inoltre rilevato che ADM aveva già iniziato la ricostruzione delle posizioni individuali.
Nel caso esaminato, l’Agenzia aveva trasmesso il 18 settembre 2026 un provvedimento che ricostruiva i versamenti effettuati e le indennità rideterminate.
Queste attività sono state considerate elementi rilevanti per escludere l’inerzia contestata all’Amministrazione.
Cosa non stabilisce la sentenza
La portata della pronuncia deve essere delimitata con attenzione.
Il Consiglio di Stato non ha affermato che qualsiasi elemento del nuovo sistema ADM sia sottratto a ulteriori verifiche giurisdizionali.
Ha stabilito che, nel giudizio di ottemperanza esaminato, le scelte dell’Amministrazione non violano gli obblighi derivanti dalla precedente sentenza.
La distinzione è importante.
La verifica dell’esecuzione di un giudicato non coincide necessariamente con il giudizio sulla legittimità di ogni singola scelta amministrativa successiva.
Eventuali contestazioni specifiche sulla ragionevolezza o sull’adeguatezza degli scaglioni devono essere affrontate, quando ne ricorrono i presupposti, attraverso gli ordinari strumenti di impugnazione.
La pronuncia non introduce neppure un nuovo termine generale per i pagamenti o un diritto automatico al rimborso di tutte le somme versate negli anni precedenti.
Le conseguenze operative per i concessionari Bingo
Per i concessionari interessati, il passaggio dal canone uniforme al sistema differenziato richiede una gestione amministrativa puntuale.
Il problema non è soltanto identificare lo scaglione applicabile.
Occorre ricostruire la posizione economica del singolo rapporto concessorio nell’intero periodo interessato dalla rideterminazione.
Ricostruzione dei versamenti 2018–2026
Una verifica interna dovrebbe comprendere:
- raccolta annuale derivante dalla vendita delle cartelle;
- scaglione previsto dalla determinazione ADM;
- indennità annuale rideterminata;
- importi già versati;
- eventuali differenze a debito o a credito;
- provvedimenti individuali ricevuti;
- contenziosi pendenti;
- documentazione contabile e finanziaria relativa alla concessione.
Questa ricostruzione permette di valutare correttamente gli effetti del nuovo sistema.
Impatti amministrativi e finanziari
La rideterminazione delle indennità può incidere sulla situazione economica di un concessionario.
Per le funzioni amministrative e finanziarie diventa quindi opportuno verificare la coerenza tra importi richiesti, versamenti eseguiti e risultanze contabili.
Le eventuali differenze dovranno essere valutate alla luce dei provvedimenti individuali e dei procedimenti ancora aperti.
La sentenza non consente di quantificare automaticamente l’impatto economico per ogni operatore.
Il dato decisivo resta la posizione della singola concessione.
Nuove gare: il problema resta aperto
La decisione affronta anche la mancata indizione delle nuove gare Bingo.
Il Consiglio di Stato ha precisato che le precedenti sentenze avevano riconosciuto la necessità di procedere alla riassegnazione delle concessioni, senza tuttavia imporre ad ADM uno specifico termine per avviare le procedure selettive.
La definizione delle future gare richiede infatti scelte che riguardano:
- modello concessorio;
- distribuzione territoriale dei punti di gioco;
- durata delle nuove concessioni;
- condizioni economiche;
- eventuali interventi normativi.
Si tratta di decisioni che possono coinvolgere Governo e Parlamento.
La mancata attivazione delle gare non è stata quindi considerata, nel giudizio esaminato, una violazione imputabile ad ADM del precedente giudicato.
Per il comparto, la questione rimane aperta.
La rideterminazione delle indennità affronta il costo della prosecuzione dei rapporti esistenti.
Non definisce il modello definitivo delle concessioni future.
Prossimi passaggi
La sentenza del 14 ottobre rappresenta un passaggio importante nella stabilizzazione del sistema di ricalcolo delle indennità Bingo.
Per gli operatori le priorità sono ora due.
La prima è verificare la corretta applicazione della determinazione ADM del 31 luglio alle singole posizioni concessorie.
La seconda è seguire l’evoluzione normativa e amministrativa relativa al futuro delle concessioni.
Le eventuali disposizioni contenute nella Manovra 2027 potrebbero assumere particolare importanza per il comparto, ma dovranno essere valutate soltanto quando verranno formalizzate.
Il principio operativo che emerge dalla pronuncia è chiaro:
il superamento dei canoni uniformi non impone necessariamente un calcolo individuale costruito su una formula unica per ogni concessionario.
ADM può adottare un sistema articolato per fasce, purché il meccanismo rispetti i criteri stabiliti dalle precedenti decisioni giudiziarie.
Per i concessionari Bingo, il tema si sposta quindi dalla contestazione del sistema uniforme alla verifica concreta delle nuove indennità e delle rispettive posizioni economiche.
Fonti
Fonte istituzionale ADM
ADM — Determinazioni del settore giochi, provvedimento n. 521283 del 31 luglio 2026
Ricostruzione della sentenza
Jamma — Consiglio di Stato n. 7525/2026, decisione del 14 ottobre
Jamma — Approfondimento sul sistema a 81 scaglioni
Contesto giuridico precedente
Jamma — Il chiarimento del Consiglio di Stato del giugno 2026 sulle indennità Bingo